Havaintoja hallitusohjelman maahanmuuttolinjauksista osa 1: Euroopan unionin puheenjohtajakausi ja maahanmuuttopolitiikka

Suomella on uusi hallitus joka julkisti hallitusohjelmansa 3.6.2019. Hallitusohjelma sisältää linjauksia myös siitä, miten maahantuloa tulisi kontrolloida, maahan muuttanutta väestöä kotouttaa ja yhdenvertaisuutta väestöryhmien välillä edistää.

Selkeyden vuoksi politiikkatoimet maahanmuuttoon liittyen pitäisi aina jakaa kolmeen lohkoon:

1. Maahanmuuttopolitiikkaan eli siihen, millä perusteilla ihmisten liikkuvuutta säädellään ja millä kriteereillä ihmisille annetaan lupa muuttaa Suomeen. Tämä politiikka jakautuu yleensä työperäiseen, opiskeluperäiseen, perhesiteen perusteella tapahtuvaan sekä kansainvälisen suojelun tarpeen perusteella tapahtuvaan muuttoon. Tässä politiikassa keskeisin toimintaa ohjaava laki on ulkomaalaislaki. 

2. Maahanmuuttajapolitiikkaan eli niihin kotouttamistoimenpiteisiin joilla uusien tulijoiden edellytyksiä pärjätä suomalaisessa yhteiskunnassa vahvistetaan. Tämä politiikka pitää sisällään sekä terveyden edistämiseen, koulutuspolkuihin, työllisyyteen, asumiseen että yhteiskunnalliseen osallistumiseen liittyviä toimenpiteitä. Tässä politiikassa keskeisin toimintaa ohjaava laki on kotouttamislaki. 

3. Yhdenvertaisuuspolitiikkaan eli niihin toimenpiteisiin joilla edistetään väestöryhmien välistä yhdenvertaisuutta, ehkäistään syrjintää sekä tehostetaan syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeusturvaa. Tässä politiikassa keskeisin toimintaa ohjaava laki on yhdenvertaisuuslaki. 

Katson seuraavaksi useammassa kirjoituksessa, millaisia hallituksen linjaukset ovat luonteeltaan ja mitä huomionarvoista niihin mahdollisesti liittyy. Kirjoitussarja jakaantuu seuraavanlaisesti:

1. Suomen EU-puheenjohtajuus ja turvapaikkapolitiikka EU-tasolla
2. Hallitusohjelma ja työperäinen maahanmuutto
3. Hallitusohjelma ja turvapaikkapolitiikka kansallisella tasolla
4. Hallitusohjelma ja maahanmuuttajapolitiikka (kotouttaminen)
5. Hallitusohjelma ja yhdenvertaisuuspolitiikka.

Antti Rinteen hallitusohjelman tekstin henki on varsin erilainen kuin Juha Sipilän hallitusohjelman. 

Tämä näkyy sivumäärissäkin. Sipilän hallitusohjelma liitteineen on 74 sivun mittainen Rinteen ohjelman ollessa liitteineen 214 sivun mittainen.

Rinteen ohjelma on ihmisoikeus- ja yhdenvertaisuusasioissa kerta kaikkiaan runsassanaisempi kuin Sipilän ohjelma. Yhdenvertaisuuteen viitataan Rinteen ohjelman tekstissä 52 kertaa, kun Sipilän hallitusohjelmassa siihen viitataan 2 kertaa (toinen näistä kerroista liittyi työnantajiin paikallista sopimista koskevissa tilanteissa eikä väestöryhmien väliseen yhdenvertaisuuteen). Tasa-arvo mainitaan Rinteen hallituksen ohjelmassa 75 kertaa, Sipilän ohjelmassa 6 kertaa. 

Väkivallan vähentäminen mainitaan Rinteen hallitusohjelmassa 18 kertaa, Sipilän ohjelmassa kerran (tällöin viitaten väkivaltarikosrangaistustasoihin; varsinaista väkivallan vähentämistyötä joko ennaltaehkäisynä tai osana rikosseuraamuksia ei Sipilän ohjelmassa mainita). 

Sana "syrjintä" mainitaan Rinteen ohjelmassa 7 kertaa, Sipilän ohjelmassa 0 kertaa. Ihmisoikeudet mainitaan Rinteen ohjelmassa 38 kertaa, Sipilän ohjelmassa 6 kertaa. Oikeusturva mainitaan Rinteen ohjelmassa 13 kertaa, Sipilän ohjelmassa 2 kertaa (toinen liittyen verovelvollisten oikeusturvaan). Kotoutuminen mainitaan Rinteen ohjelmassa 15 kertaa, Sipilän ohjelmassa 4 kertaa.

Ohjelman painotuksissa näkyy yksinkertaisesti se, että hallitusohjelman laadinnassa ovat olleet aktiivisimpina puolueet joiden kannattajakunta näkee heikommassa asemassa olevista ihmisryhmistä välittämisen keskeisenä arvonaan. Eri puolueiden kannattajien suhtautumista eri elämäntilanteissa oleviin ihmisiin tutkivat taannoin myös Juho Saari ja Sakari Kainulainen empatiakuiluja koskevassa tutkimuksessaan. 

 Eri väestöryhmistä välittäminen (melko paljon tai erittäin paljon) poliittisen suuntautumisen mukaan (%). Taulukko artikkelista Sakari Kainulainen ja Juho Saari: "Samassa veneessä: empatiakuilujen poliittinen ulottuvuus Suomessa." Politiikka 60:4, s. 310–323, 2018.

Suomen EU-puheenjohtajuus ja EU-tason turvapaikkapolitiikka

Turvapaikkapolitiikan osalta Rinteen hallitus tekee selväksi sen, miltä pohjalta lainsäädäntötyötä on jatkossa tarkoitus tehdä. Hallitusohjelmassa korostetaan ihmisoikeusperustaisuutta, oikeusturvan parantamista, sitoutumista kansainväliseen sopimusjärjestelmään sekä yhteistyötä YK:n pakolaisjärjestö UNHCR:n kanssa. 

Koska Suomi on EU-puheenjohtajamaa 1.7.2019 - 31.12.2019, ohjelmassa on viittauksia myös EU:n turvapaikkapolitiikkaan. EU-puheenjohtajuuskautta koskien on tehty oma ohjelmansa, joka on toki täysin synkroninen hallitusohjelman kanssa. EU:n ulkosuhdepolitiikan johtotähtenä on kansainvälisten sopimusten noudattaminen ja niiden ihmisoikeuslähtöinen kehittäminen, yhteistyö YK:n kanssa sekä oikeusvaltioperiaatteen vahvistaminen. Jos Suomi aikoo tehdä yhteistyötä UNHCR:n kanssa, sen lienee hyvä toimia myös niiden suositusten mukaisesti, jotka UNHCR on Suomelle EU-puheenjohtajuutta koskien antanut. 

Suomi tuskin pystyy puolen vuoden EU-puheenjohtajakautenaan tekemään ihmeitä unionitasolla. Hallitusohjelman ja EU-puheenjohtajuuskauden ihmisoikeuslähtöiset kirjaukset ovat kuitenkin äärimmäisen tärkeitä silloin kun muutamat EU-maat ovat olleet menossa suuntaan jossa turvapaikanhakijoiden oikeusturvasta ei välitetä tuon taivaallista. Esimerkisi Unkari on estänyt maahan saapuviltä turvapaikanhakijoilta jopa ruoan saannin ja muutoinkin syyllistynyt vakaviin ihmisoikeusloukkauksiin. Suomi on hallitusohjelmakirjaustensa ja puheenjohtajuuskauden ohjelmansa myötä velvollinen pistämään Unkarin ja Puolan kaltaiset maat kuriin yhdessä niiden EU-maiden kanssa jotka oikeusvaltioperiaatetta ja ihmisoikeuslähtöisyyttä kannattavat.

Yksi tärkeimmistä EU:n yhteistä turvapaikkapolitiikkaa koskevista kysymyksistä liittyy siihen, mitä pitää tehdä niille ihmisille, jotka lähtevät Pohjois-Afrikasta kohti Eurooppaa ja joutuvat merihätään Välimerellä. Kysymyksen ratkaisu edellyttää sekä ulko- ja turvallisuuspoliittisia, kehityspoliittisia, rajavalvontaan liittyviä että varsinaiseen turvapaikkapolitiikkaan liittyviä toimia. 

Kansainväliset sopimukset kuten SOLAS ja SAR velvoittavat auttamaan merihätään joutuvia. Kuten aikaisemmin kirjoitin useampaan tutkimukseen perustuen, meripelastusoperaatiot eivät itsessään lisää liikennettä tai hukkumiskuolemia Välimerellä, vaan keskeisin asiaan vaikuttava tekijä liittyy lähtövaltioiden olosuhteisiin ja kriisien eskaloitumiseen. Liikenne lisääntyy siinä vaiheessa kun valtiot hajoavat. Myös uudemmat tutkimukset vahvistavat asian: STT:n uutisessa kerrotaan Italian kansainvälisen politiikan tutkimuslaitoksen ISPI:n tutkimuksesta, jonka mukaan

"sisäministeriön tilastot osoittavat, että tammi-huhtikuun aikana joka kahdeksas kuoli Libyan ja Italian välisellä merireitillä. Tutkimuslaitoksen luvut eivät vahvista väitteitä pelastusoperaatioiden toimimisesta vetotekijänä.

ISPI:n mukaan tänä vuonna noin 85 ihmistä päivässä on pyrkinyt Välimeren yli Eurooppaan sinä aikana kun kansalaisjärjestöjen pelastusaluksia ei ole ollut liikkeellä. Kun pelastusalukset ovat olleet työssään, vastaava luku on noin 76."

Tällä hetkellä Italia on uhkaillut ja pidättänyt meripelastusta toteuttavia tahoja ja estänyt EU:n Sofia-operaation jatkamisen. Italian toiminta ei ole kestävää ja se onkin saanut paljon kritiikkiä esimerkiksi YK:lta. Italian toiminnan taustalla on pelko siitä, että se joutuisi yksin ottamaan vastaan kaikki mereltä pelastetut ja käsittelemään heidän turvapaikkahakemuksensa. Tähän täysin aiheelliseen huoleen voidaan esittää ratkaisuksi ECRE:n ehdottamaa relokaatiomallia jota Suomi voisi puheenjohtajamaana edistää, mutta se ei riitä yksinään. Seuraavat seikat pitää tehdä:

1. EU:n ei pidä perustaa mitään omia turvapaikanhakijoiden "järjestelykeskuksia" Pohjois-Afrikkaan tai Lähi-Idän maihin (kts. artikkeli aiheesta). UNHCR:llä on jo pakolaisleirit Pohjois-Afrikassa ja Lähi-idässä, joten järjestelykeskukset olisivat UNHCR:n kanssa päällekkäistä toimintaa ja resurssien tuhlausta. EU:n pitää tukea UNHCR:n toimintaa, vahvistaa jäsenmaidensa pakolaiskiintiöitä sekä tukea UNHCR:n hätäevakuointimekanismia Pohjois-Afrikassa. Jokaisen kannattaa perehtyä UNHCR:n evakuointimekanismin toimintaan esimerkiksi Libyassa. Libyasta on aikavälillä marraskuu 2017- helmikuu 2019 evakuoitu yhteensä 2491 UNHCR:n rekisteröimää pakolaista Nigerin kautta Eurooppaan.  Pakolaiskiintiöt ja UNHCR:n toiminnan tukeminen vähentävät painetta turvautua ihmissalakuljettajiin ja lähteä merille.

2. EU:n pitää tehdä yhteistyötä Pohjois-Afrikan maiden kanssa oikeusvaltion ja ihmisoikeustilanteen vahvistamisen, ammattimaisen rajavalvonnan ja ihmissalakuljetukseen puuttumisen saroilla.  Käytännössä tämä tarkoittaa sekä koulutusyhteistyötä, poliisiyhteistyötä hädänalaisia ihmisiä hyväksikäyttävän rikollisuuden vähentämisessä sekä rajavartioston välineistön tukemista. Tavoitteena on se, että Pohjois-Afrikan maat pystyisivät tulevaisuudessa YK:n ihmisoikeussopimuksia ja oikeusvaltioperiaatetta kunnioittavalla tavalla hallinnoimaan muuttoliikkeitä rajoillaan. 

3. EU:n pitää tehdä yhteistyötä IOM:n, UNHCR:n ja Välimeren rannikkovaltioiden kanssa siinä, että esimerkiksi Libyassa oleskelevia ihmisiä voi palata vapaaehtoisesti kotimaihinsa. Tämän IOM-johtoisen vapaaehtoisen paluun pitää olla aidosti vapaaehtoista. Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö on EU:n tuella vuonna 2018 auttanut ainakin 6 185:tä ihmistä palaamaan vapaaehtoisesti Libyasta kotiinsa. Tämäkin käytäntö vähentää painetta turvautua ihmissalakuljettajiin ja Välimeren ylittämiseen.

4. Jos näistä toimenpiteistä huolimatta vene tai laiva pääsee lähtemään Pohjois-Afrikasta ja se joutuu merihätään, aluksessa olevat ihmiset pitää aina pelastaa. Avustamisvelvollisuudesta säädetään kansainvälisessä oikeudessa varsin selkeästi. Jos merihätään joutuminen tapahtuu Libyan aluevesillä, pelastaminen ja aluksen rantauttaminen on Libyan vastuulla, Libyan rannikolle. Libyan aluevesille ei ole muilla mitään asiaa ilman Libyan suostumusta tai nimenomaista pyyntöä. Jos henkilö haluaa Libyan sisällä hakea kansainvälistä suojelua, hän asioi UNHCR:n kanssa. On selvää että UNHCR:n työmaa Libyassa on tällä hetkellä mahdoton, joten EU:n pitää ehdottomasti tukea UNHCR:ää.

5. Jos käy niin että merihätään joutunut alus on kansainvälisillä vesillä, lähimpänä olevilla aluksilla on velvollisuus auttaa. Jos ihmiset haluavat hakea kansainvälistä suojelua, heillä pitää olla mahdollisuus jättää turvapaikkahakemus EU-maassa. Ainoastaan silloin on mahdollista ylipäänsä selvittää, tarvitseeko ihminen kansainvälistä suojelua vai ei.

Kansainvälisiltä vesiltä ei pidä lähteä ketään viemään Libyaan koska UNHCR:n hätäevakuointimekanismi on jo tällä hetkellä vaikeassa ylikapasiteettitilanteessa ja koska Libyan ihmisoikeustilanne on täysin kestämätön: viranomaiset ovat syyllistyneet esimerkiksi siirtolaisten systemaattiseen kidutukseen ja heinäkuun alussa 2019 44 siirtolaista kuoli pidätyskeskukseen tehdyssä ilmaiskussa. 

Euroopan Ihmisoikeustuomioistuin on antanut jo vuonna 2012 Italialle langettavan tuomion (Hirsi Jamaa ym. vs. Italia) tapauksessa, jossa Italia jätti kokonaan tutkimatta 11 somalialaisen ja 13 eritrealaisen perusteet kansainväliselle suojelulle ja sen sijaan käännytti heidät suoraan Libyaan. EIT katsoi Italian rikkoneen kidutuksen kieltoa koskevaa artiklaa (artikla 3), oikeussuojakeinojen piiriin pääsyä koskevaa artiklaa (artikla 13) sekä joukkokarkotuksia koskevaa artiklaa (4. lisäpöytäkirja, 4.artikla). 

6. European Council of Refugees and Exiles (ECRE) on tehnyt laadukkaan ja käytännöllisen toimintamallin tilanteisiin, joissa pitää sopia vastuukysymyksistä Välimereltä pelastettujen ihmisen turvapaikkahakemusten käsittelyssä. "Relying on Relocation: ECRE Proposal for a Predictable and Fair Relocation following Disembarkation" perustuu pitkälti siihen, että Euroopan Unionin jäsenmaat sopivat yhdessä Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) ja rantautumisvaltioiden kanssa tätä kautta vastaanotettavien turvapaikanhakijoiden määrästä. Pakolaiskiintiön lisäksi voidaan siis luoda turvapaikanhakijoita koskeva relokaatiokiintiö, joka turvaa a) sen, että rantautumisvaltiot eivät joudu hoitamaan Välimereltä pelastettujen asioita yksin b) sen, että turvapaikanhakijoiden määrä jäsenvaltiossa on paremmin ennakoitavissa, mikä helpottaa vastaanottokeskusjärjestelyjä ja oikeastaan kaikkea turvapaikkaprosessiin liittyvää c) sen, että ihmisiä ei lähetetä Libyan kaltaisiin maihin käytännössä kidutettavaksi. Jokaisen kannattaa perehtyä ECRE:n relokaatiomalliin. Uusi hallitus on kiitettävällä tavalla lähtenyt tämän mallin suuntaan ottamalla vastaan Seawatch 3:n pelastamia henkilöitä.

7. Kohdan 6 mukaisesti EU-maassa käsiteltävät turvapaikkahakemukset pitää käsitellä laadukkaasti ja asianmukaisesti huomioiden kaikki EU:n turvapaikkasäädökset ja niiden henki. Selvää on, että kielteisiä päätöksiä tulee vaikka oikeusturva olisi huipputasolla ja vaikka henkilö saisi kuinka asianmukaisen oikeusavun: kaikki eivät yksinkertaisesti ole kansainvälisen suojelun tarpeessa. Tässäkin kohtaa pitää huolehtia vapaaehtoisen paluun mahdollisuudesta sekä niin sanottujen pakkopalautusten kohdalla myös seurantajärjestelmän kehittämisestä. On tärkeää saada luotettavaa seurantatietoa siitä, millä tavoin kielteisen päätöksen saaneiden ihmisten elämä on palauttamisen jälkeen jatkunut. Tärkeää on tiedostaa, että tahdonvastaisia palautuksia tulee aina olemaan.

***

Yleisestikin ottaen Euroopan yhteisen turvapaikkapolitiikan kehittämisessä on varsin tärkeää toimia niiden periaatteiden mukaisesti, joita ECRE on tuonut esiin. Lisälukemistoksi jokaisen kannattaisikin ehkä lukea kaikki ECRE:n Policy Notet ja Policy Paperit läpi ja myös tilata itselleen ECRE:n uutiskirje.

Policy Paper 1: Protection in Europe: Safe and legal access channels

Policy Paper 2: Principles for fair and sustainable refugee protection in Europe

Policy Paper 3: EU external cooperation and global responsibility sharing: towards an EU agenda for refugee protection

Policy Paper 4: Asylum at the European Council 2018: outsourcing or reform?

Policy Paper 5: Bilateral agreements: implementing or bypassing the Dublin regulation?

Policy Paper 6: Relying on relocation: ECRE Proposal for a Predictable and Fair Relocation following Disembarkation