Miksi valtiot suojelevat pakolaisia?

Kehitysmaat suojelevat pakolaisia kaikkein eniten maailmassa. 

Suurimpia pakolaisten vastaanottajamaita vuonna 2011 olivat Pakistan (1,7 miljoonaa), Iran (886.500) sekä Syyria (755,400).

UNHCR:n mukaan kansantaloudellisesti suurin vaikutus pakolaisilla on Pakistanissa, jossa on 605 pakolaista bruttokansantuotteen (PPP, per capita) jokaista dollaria kohden. Toisena ja kolmantena ovat Kongon demokraattinen tasavalta ja Kenia (vastaavasti 399 ja 341 pakolaista dollaria kohden). Vertailukohteena voidaan käyttää Saksaa, jossa asuu teollistuneista maista eniten pakolaisia eli 571 700 henkilöä. Siten Saksan vastaava luku on 15 pakolaista jokaista dollaria kohden. Saksa on pakolainen / bkt per capita - listan sijalla 26. Kiintoisaa on sekin, että listan top 20 - maista 12 on niin sanottua LDC - maata eli vähiten kehittynyttä maata ja että yli 4,7 miljoonaa pakolaista (45% maailman pakolaisista) asui maissa, joiden BKT (PPP, per capita) oli alle 3000 Yhdysvaltain dollaria.

Ei voida sanoa, että pakolaisia eniten asuttavat maat olisivat kansainvälistä suojelun tarvetta aiheuttavista kriiseistä suurimmassa poliittisessa vastuussa. Pääsyy suojan antamiselle on läheinen maantieteellinen sijainti.

Vaikka Pakistan on vaikuttanut Afganistanin kriisin pitkittymiseen, oma erityisvastuunsa koko kriisin aikaansaamisessa kuuluisi myös entiselle Neuvostoliitolle ja esimerkiksi mujahideen – taistelijoita tukeneille Saudi-Arabialle ja Yhdysvalloille, jotka kylmän sodan sapelinkalistelussaan saivat maan tilaan, josta nykyiset Afganistanin kriisin osapuolet nousivat nykyiseen asemaansa. Suurin osa Syyriaan 2000 – luvun puolivälissä siirtyneistä irakilaispakolaisista taas lähti liikkeelle Yhdysvaltain aikaan saaman Irakin sodan vuoksi.

Nykyistä tilannetta voidaan hyvällä syyllä sanoa epäoikeudenmukaiseksi.

Köyhät maat hoitavat leijonanosan pakolaisten kansainvälisestä suojelusta, vaikka niillä ei ole tähän sen suurempaa moraalista tai poliittista velvollisuutta kuin muillakaan mailla. Lisäksi ne ovat taloudellisesti heikommassa asemassa kuin rikkaammat maat, jotka osallistuvat suhteellisesti katsottuna kansainväliseen suojelun järjestelmään kehitysmaita huomattavasti pienemmällä panoksella.

***

Mikä saa vauraat ja konflikteista kaukana olevat maat ylipäänsä osallistumaan pakolaisten suojeluun ja jakamaan siihen liittyviä kustannuksia? Ne voisivat periaatteessa olla osallistumatta vähemmänkin kuin nyt. Toki ulkomaalaislainsäädäntöä muovanneet kansainväliset sopimukset velvoittavat moneen asiaan, mutta mikä saa valtiot tekemään kansainvälisiä sopimuksia?

Oxfordin yliopiston tutkija Alexander Bettsin mukaan pakolaisten kansainväliseen suojeluun osallistuminen riippuu ennen kaikkea siitä, kuinka uskottavalla tavalla köyhät maat ja UNHCR:n kaltaiset toimijat saavat yhdistettyä pakolaisten suojelun muihin, vauraiden maiden tärkeinä näkemiin politiikkakokonaisuuksiin (englanninkielistä sanaa "issue - linkage" en onnistunut kääntämään soljuvaksi suomeksi).

Bettsin mukaan altruismin ja heikomman auttamisen sinänsä täysin pätevät moraaliperiaatteet eivät yksinään ole koskaan saaneet vauraita maita innostumaan kansainvälisestä suojelusta. Nämä periaatteet toki vetoavat pieneen ryhmään ihmisiä kyseisten maiden sisällä, mutta tämä ryhmä ei ole koskaan ollut riittävän suuri ollakseen varteenotettava haastaja niille päätöksentekijöille, joita pyyteettömän auttamisen puhunta ei puhuttele.

Altruismin ja heikomman auttamisen periaatteet tarvitsevat Bettsin mukaan kumppanikseen myös hyötyperusteluja. Mitä selkeämmin pakolaisten suojelun voidaan osoittaa vaikuttavan positiivisella tavalla turvallisuuteen, terrorismin ja ääriliikkeiden torjuntaan, alueelliseen vakauteen sekä tätä kautta kansainvälisen kaupanteon mahdollisuuksiin, sitä todennäköisemmin vauraat maat suostuvat taakanjakoon.

***

Betts tarkasteli neljää konferenssia, joiden tavoitteena oli saada aikaan sopimus pakolaisten suojelun järjestämisestä UNHCR:n, köyhien maiden sekä rikkaiden maiden välillä.

Näitä konferensseja olivat ICARA (International Conference on Assistance to Refugees in Africa), CIREFCA, CPA sekä Convention Plus.

Näistä epäonnistuneiksi Betts näki ICARA:n sekä Convention Plus - prosessin. Onnistuneita olivat CIREFCA sekä CPA.

ICARA (The International Conference on Assistance to Refugees in Africa)

ICARA (ICARA I v. 1981 ja ICARA II v.1984) oli konferenssi, jonka tarkoituksena oli saada vauraat maat tukemaan pakolaisten paikallista suojelua Afrikassa. Monet Afrikan maat olivat ainakin 1970 – luvulta asti huolehtineet alueilleen tulleista pakolaisista mahdollisuuksiensa mukaan – koska oli pakko – ja Afrikan maiden muutoinkin heikko infrastruktuuri oli ollut koetuksella.

Maat halusivat kompensaatiota tehdystä työstä vaurailta mailta. Lisäksi näiden maiden yleisiä edellytyksiä huolehtia pakolaisista haluttiin vahvistaa suuntaamalla kehitysyhteistyötä kyseisiin, pakolaisia vastaan ottaneisiin Afrikan maihin. Toiminta oli tarkoitus toteuttaa UNDP:n ja UNHCR:n avustuksella.

UNHCR oletti pohjoisten valtioiden toimivan ”altruistisesti”, mutta näin ei käynyt, ja ICARA kuivui kokoon. Eurooppaan ei vielä 1970 – 1980 – luvun taitteessa suuntautunut yhtä voimakasta muuttoliikettä turvapaikanhaun kautta kuin 1990 – ja 2000 - luvuilla. Poliittinen intressi linkittää kehityspolitiikka, siirtolaisuuden ”hallinta”, turvallisuus ja pakolaisten suojelu toisiinsa muodostui konkreettiseksi asiaksi vasta myöhemmin.

Bettsin mukaan UNHCR otti ICARA:ssa varsin teknokraattisen roolin, keskittyen siis lähinnä vain sen selvittämiseen, kuinka ICARA:n kehityshankkeet toteutettaisiin käytännössä, esimerkiksi millaisella mandaattien mukaisella työnjaolla UNDP:n ja UNHCR:n kesken. Poliittinen vaikuttaminen sen suhteen, miksi vauraampien valtioiden tulisi tukea ICARA – toimintaa, jäi Bettsin mukaan vähäiseksi.

Ainoastaan Yhdysvallat oli merkittävällä tavalla valmis rahoittamaan ICARA:ssa kaavailtua toimintaa, mutta täysin omilla ehdoillaan eikä UNHCR:n ehdoilla. Kylmä sota oli vielä meneillään, ja Yhdysvallat halusi tukea vain niitä pakolaisia ja maita, jotka olivat olleet Yhdysvaltain kannalta ”oikealla puolella” Afrikan Sarven ja Afrikan eteläosan konflikteissa.

CIREFCA

The International Conference on Refugees in Central America (CIREFCA) puolestaan onnistui. CIREFCA:n tarkoituksena oli auttaa Keski-Amerikan maita selviytymään kylmän sodan aikaisten sisällissotien jälkivaikutuksista. Muun muassa Guatemalan, El Salvadorin ja Nicaraguan sisällissodat olivat vieneet ainakin 160 000 ihmisen hengen ja pakottaneet 2 miljoonaa ihmistä liikkeelle. 90 % CIREFCA: n hankkeista, jotka vaihtelivat pakolaisten työmarkkinaintegraatiohankkeista paluumuuttohankkeiden kautta pakolaisten terveys – ja sanitaatiohankkeisiin Keski-Amerikan maissa, saivat täyden rahoituksen.

Toisin kuin ICARA:ssa, CIREFCA:ssa pakolaisten suojelu liitettiin alusta alkaen alueelliseen turvallisuuteen, kehitykseen ja mannertenväliseen kauppapolitiikkaan. Keski-Amerikan sisällissotien liennyttämisen kannalta olennainen sopimus Esquipulas II (linkin takana olevaan artikkeliin kyseisestä sopimuksesta kannattaa perehtyä) piti sisällään lausekkeet pakolaisten suojelusta ja heidän perusarkensa palauttamisesta urilleen. Jos pakolaisten sosioekonomisista tarpeista ei huolehdittaisi, Keski-Amerikan konfliktien pelättiin leimahtavan uudelleen.

Guatemalan sisällissota päättyi lopullisesti 1996, El Salvadorin 1992 ja Nicaraguan 1990. Vaikka maat kärsivät yhäkin melkoisista demokratiaongelmista, köyhyydestä ja korruptiosta, sisällissotien kaltaiseen verenvuodatukseen ja pakotetun muuton kaltaisiin ongelmiin ei ole palattu. Tässä CIREFCA:lla ja Esquipulas II:lla on ollut tärkeä rooli.

CPA (Indo-Chinese Comprehensive Plan of Action, 1989)

Indo-Chinese Comprehensive Plan of Action vuonna 1989 tähtäsi Vietnamin sodan jälkeisen venepakolaiskysymyksen loppuunsaattamiseen.

Ensimmäiset vietnamilaiset pakolaiset olivat niitä, jotka pakenivat heti Saigonin luhistumisen jälkeen keväällä 1975. Heitä oli arviolta 125 000 – 140 000. Varsinaiset ”venepakolaiset” olivat kuitenkin niitä, jotka lähtivät vuodesta 1977 eteenpäin, kun vuonna 1976 perustettu Vietnamin sosialistinen tasavalta alkoi implementoida doktriinejaan poliittisilla vainoilla ja hoa-kiinalaisten omaisuuden takavarikoinneilla ja maan pakkolunastuksilla. Näitä venepakolaisia oli arviolta kaksi miljoonaa.

ASEAN - maat ja Hongkong puolestaan alkoivat käännyttää pakolaisia takaisin, jolloin pakolaiset joutuivat hankalaan limboasemaan Vietnamin ja muiden Kaakkois-Aasian maiden ja Hongkongin välille. Pakolaiset altistuivat muun muassa merirosvojen hyökkäyksille ja muulle kaltoinkohtelulle. Monet hukkuivat mereen.

Yhdysvallat, Australia ja Euroopan maat lupautuivat ottamaan vastaan venepakolaisia 1979 tehdyllä sopimuksella (Sutter 1990). ASEAN – maihin ja Hongkongiin perustettiin pakolaisleirejä, joille UNHCR organisoi pakolaisten uudelleensijoittamisen. Yhdysvallat suostui ottamaan varsin suuria määriä vietnamilaispakolaisia vastaan. AILF:n mukaan Yhdysvallat asutti 531 310 vietnamilaista pakolaista vuosina 1981 – 2000. VietKa - sivuston mukaan luku oli 823 000. 

Vuonna 1989 täytyi tehdä uusi sopimus (CPA) johon sisältyi myös niiden palauttaminen, joita UNHCR ei tunnustanut pakolaisiksi. Ihmisten tulo Vietnamista pakolaisleireille näet oli 1980 – luvun lopulla jatkunut, vaikka Vietnam oli 1980 – luvun loppuun mennessä jo merkittävästi rauhoittunut ja uudistanut vuodesta 1986 lähtien talouttaan doi moi - politiikalla. Vastaanottajamaat uhkasivat jälleen sulkea rajansa kokonaan.

CPA – sopimus 1989 tarkoitti käytännössä sitä, että ASEAN – maat ja Hongkong sitoutuivat olemaan käännyttämättä suojaa hakevia vietnamilaisia ja tarkistamaan yhdessä UNHCR:n kanssa, ovatko henkilöt suojan tarpeessa. Pakolaisiksi tunnustetut henkilöt sijoitettiin vauraampiin maihin. Vietnam puolestaan sitoutui ottamaan takaisin vastaan ne, joita ei tunnustettu pakolaisiksi.

CPA:ta ja UNHCR:ää kuitenkin kritisoitiin varsin perustellustikin siitä, että ilman pakolaisasemaa jääneiden joukossa oli myös niitä, joiden olisi pakolaisasema pitänyt saada, 2

Kysymys kuuluu kuitenkin: miksi USA sitoutui CPA:han tai ylipäänsä merkittävään apuun Vietnamin pakolaiskriisin hoitamisessa? CPA – neuvottelujen alussa Yhdysvallat jopa halusi maahansa myös niitä vietnamilaisia, joita UNHCR ei tunnustanut pakolaisiksi. Pakolaiseksi tunnustamattomien paluun Vietnamiin tuli olla Yhdysvaltain mukaan vapaaehtoista. Eräänä perusteluna käytettiin periaatetta, jonka mukaan Yhdysvallat ei palauta ihmisiä ”sosialistiseen maahan” (Betts 2011, 72).

Kylmällä sodalla oli siis yhä merkityksensä Vietnamin pakolaiskriisin hoidossa, mutta se oli vain osasyy varsinkin CPA – neuvottelujen aikaan. Yhdysvalloilla oli kauppapoliittinen, turvallisuuspoliittinen ja geopoliittinen intressi tasapainon säilyttämiseen ASEAN – alueella riippumatta kylmästä sodasta. Vuonna 1984 ASEAN – alue oli Yhdysvaltain viidenneksi suurin kauppakumppani. Yhdysvalloilla oli lisäksi sotilastukikohdat Filippiineillä ja Thaimaassa, ja Indonesia oli yksi tärkeimmistä Lähi-idän ulkopuolisista öljyntuottajista.

Suurella sodalla ja pakolaiskriisillä on aina vaikutus kumppanimaiden poliittiseen, taloudelliseen ja demografiseen tasapainoon. Vietnam ja Kiina olivat sotineet oman Vietnamin sotansa jossa hoa – kiinalaiset olivat joutuneet sodan pelinappuloiksi, eivätkä Kiinan välit olleet mutkattomat Indonesiaan ja Malesiaankaan, joihin Vietnamin eteläosan hoa-väkeä pakeni. Oli vaara, että pakolaiskriisi heikentäisi kyseisten ASEAN - maiden ja Kiinan välisiä suhteita entisestään.

Yhdysvalloilla oli suora turvallisuuspoliittinen intressi strategisesti tärkeän ASEAN – alueen pitämiseksi vakaana ja estää konfliktien eskaloituminen. Pakolaispolitiikka ja taakanjakoperiaate olivat tässä työssä kätevät välineet.

Vuonna 1989 tiedettiin myös jo vallan hyvin, mikä maailmanjärjestelmä selviää kylmästä sodasta voittajana. Voittajapuolen tiedosti myös Vietnam, joka vuodesta halusi pois kansainvälisestä paitsioasemasta aloittamalla 1986 doi moi – uudistukset. CPA oli yksi kansainvälisen yhteistyön väylä, jolla vahvistettiin Vietnamin poliittista ja taloudellista kytkeytymistä vallitsevaan maailmanjärjestelmään. Vietnamista tuli ASEAN:in jäsen 28.7.1995.

CPA päätti 20 vuotta Vietnamin sodan jälkeen jatkuneen venepakolaisuuden. Viimeiset venepakolaisleirit suljettiin vuonna 1996.

Convention Plus

Convention Plus (2003-2005) oli erilainen kuin edellä mainitut neuvottelut, jotka keskittyivät tiettyjen alueiden pakolaiskriisien hoitamiseen. Convention Plus:n tavoitteena oli vahvistaa kansainvälisesti yhteisiä pelisääntöjä taakanjakoon liittyvissä asioissa. UNHCR koordinoi Convention Plus – neuvotteluja.

Neuvottelut jaettiin kolmen eri taakanjakokäytännön selkeyttämiseen:

• pakolaisen uudelleensijoittaminen (”resettlement”; kun pakolaisleirille paennut henkilö sijoitetaan esimerkiksi Yhdysvaltoihin kiintiöpakolaisena)

• kohdennettu kehitysyhteistyö (”targeting development assistance”; kehitysyhteistyön kohdentaminen ja ihmisoikeuslähtöisen pakolaispolitiikan kehittäminen niissä kehittyvissä maissa, jotka huolehtivat pakolaisista alueellaan)

• edelleenliikkumisen hallinta (”irregular secondary movements”; valtioiden välisten vastuiden selkeyttäminen tilanteissa, joissa pakolainen on lähtenyt uudelleen – mahdollisesti laittomia keinoja käyttäen - liikkeelle maasta, jonka olisi pitänyt tarjota suojelua ja/tai olla turvallinen.)

Convention Plus toi paperilla varsin selkeästi esiin ”globaalin etelän” ja vauraiden maiden keskinäisriippuvuuden pakolaisten suojelussa. Mitä paremmin turvataan ”globaalin etelän” edellytykset hoitaa pakolaisten suojelua, sitä pienempi on vainoa kokeneiden tarve liikkua edelleen pitkiä matkoja, turvautua ihmissalakuljettajiin ja joutua vaaratilanteisiin matkan varrella.

Mitä paremmin pakolaisten suojelun taakkaa jaetaan, sitä paremmat edellytykset kriisimaan naapurimaalla on huolehtia turvallisuudesta alueellaan ja olla ajautumatta kriisin osapuoleksi ja mahdollisesti uudeksi kriisimaaksi.

Silti Bettsin mukaan Convention Plus epäonnistui. Yhdeksi tärkeimmäksi syyksi epäonnistumiselle Betts mainitsee UNHCR:n hätäisen suunnittelun ja heikon koordinoinnin. Kolmea osakokonaisuutta käsiteltiin liiaksi irrallaan toisistaan.

Lisäksi, vaikka oli päivänselvää että mainitut kolme teema-aluetta tarvitsevat päivitystä ja selkeyttä kansainvälisellä sopimuksella, olisi pitänyt olla yhtä lailla päivänselvää, että eri valtioilla saattoi olla varsin poikkeavat käsitykset siitä, mitä ”edelleenliikkumisen hallinta” ja ”tehokas suojelu” käytännössä tarkoittavat.

Jo Convention Plus:n alussa esimerkiksi Britannia veti täysin omaa linjaansa, jossa käytännössä ehdotettiin turvapaikkaprosessoinnin ulkoistamista EU:n ulkopuolelle. Tämä linja oli ihmisoikeusnäkökulmasta mahdottomia hyväksyä. Kritiikkiä tuli paitsi UNHCR:ltä ja Ruotsilta, myös kansalaisjärjestöiltä. Käytännössä Britannian linja olisi tarkoittanut hyvin suurien ihmismäärien joutumista täysin oikeudettomaan tilaan, mikä yleensä kasvattaa rikollisuutta ja konfliktien eskaloitumisen riskiä oleskelumaassa, kun henkilöllä ei ole muuta menetettävää kuin kahleensa.

Edelleenliikkumisen hallinnalle löytyi kylläkin määritelmä joka oli ihmisoikeusnäkökulmasta kestävä (kts. Erika Fellerin määritelmä Bettsin artikkelissa). Ongelmaksi muodostui se, että UNHCR ei kyennyt riittävällä tavalla käyttämään diplomaattista, poliittista ja tiedontuotantoon liittyvää voimaansa vakuuttaakseen vauraita maita määritelmänsä paremmuudesta. Kyse ei ollut niinkään siitä, ettei UNHCR:n määritelmä olisi ollut varsin hyvä Euroopan maiden ja näiden lainsäädännön näkökulmasta. Convention Plus - prosessin alun epäselvyydet olivat vain lukinneet monet maat eräänlaiseen "wait and see" - asenteeseen ja haluttomiksi ottaa isompia askeleita eteenpäin.

Bettsin mukaan Indokiinan CPA menestyi osittain siksi, että UNHCR:n tuolloinen pääkomissaari Sergio Vieira de Mello oli taitava, vakuuttava ja vahva dipomaatti. Hän osasi ottaa realistisen ohjaavan roolin tilanteessa, jossa perinteisesti sangen omapäinen Yhdysvallat meinasi vaarantaa CPA:n toteutuksen. Convention Plus:n aikana pääkomissaarina ei ollut enää jonkinlaiseksi legendaksikin noussut de Mello, vaan hollantilainen Ruud Lubbers, josta Betts kirjoitti varsin kriittisen arvion:

” In reality, the emergence of Convention Plus was far more ad hoc than it has subsequently been portrayed. Throughout Lubbers’ term, he had a tendency to resort to acronyms and epithets, often without much substance, in an attempt to capture the attention of states. In the words of one Geneva-based NGO representative, “He throws a bunch of things up in the air and sees what lands.”

On toki muistettava, että CIREFCA:an ja CPA: han verrattuna Convention Plus:n alkuasetelma oli paljon haastavampi. CIREFCA ja CPA käynnistettiin, kun niitä koskevat kriisit olivat jo merkittävällä tavalla laantumassa. Tietä oli tasoitettu jo vuosikausia erilaisin neuvotteluin ja osasopimuksin. Convention Plus ensinnäkin asetti tavoitteekseen melko epärealistisen kahden vuoden takarajan. Se myös otti käsiteltäväkseen kansainvälispoliittisesti varsin haastavaa aiheistoa sekundaarisesta liikuuvuudesta. Kaiken kukkuraksi se otti pilottimaikseen Somalian ja Afganistanin, joiden rauhanprosessit olivat ja ovat edelleen äärimmäisen hataralla pohjalla.

***

Valtiot siis suojelevat pakolaisia ja sopivat taakanjaosta, koska se on valtioille turvallisuuspoliittisesti, strategisesti, geopoliittisesti ja taloudellisesti hyödyllistä. CPA ja CIREFCA ovat tästä esimerkkejä. Molemmat saivat alueellisen, aikoinaan laajaa mediahuomiota osakseen saaneen pakolaiskriisin päätökseen. Toimivat vientimarkkinat ovat millä tahansa bisnesmittarilla parempi asiaintila kuin ns. failed state - tila, jossa kysyntää on korkeintaan kiinalaisille halparynnäkkökivääreille.

Pelkkä altruistinen halu auttaa heikompaa ei riitä kun valtioita sitoutetaan pakolaisten suojeluun. ICARA toimi tästä esimerkkinä. Convention Plus taas toimii esimerkkinä siitä, että vaikka kaikkien edellytysten onnistumiselle pitäisi olla ilmassa, heikko käytännön toteutus ja johtaminen pilaavat hyvän prosessin. Ilmiö lienee tuttuakin tutumpi muualtakin kuin kansainvälisen politiikan kentältä, esimerkiksi jalkapallomaailmasta.

Riippunee monesta seikasta, että tulevaisuudessa tulee enemmän CIREFCA:n ja CPA:n kaltaisia onnistumisia ja vähemmän ICARA:n ja Convention Plus:n kaltaisia epäonnistumisia.

Sodat ovat sen verran monimutkaisia kansallisia (ja kansainvälisiä) konflikteja joissa ammutaan ja joissa kuolee aina vähän ihmisiä kerrallaan, että on epärealistista olettaa niiden ratkeavan yhdellä tai kahdellakaan konferenssilla. Tarvitaan aina pitkä neuvotteluiden sarja, pitkäjänteisyyttä sekä hyvä mikstuura realismia ja idealismia. Ja Sergio Vieira de Mello.

Lähteet:

Betts, Alexander (2011): International Cooperation in the Refugee Regime. Teoksessa Alexander Betts and Gil Loescher (toim.): Refugees in International Relations. Oxford: Oxford University Press

Sutter, V. (1990): The Indo-Chinese Refugee Dilemma. Louisiana: Baton Rouge