Korkein hallinto-oikeus antoi linjauksia Afganistaniin palauttamisesta

Korkein hallinto-oikeus (KHO)on antanut 5.5.2017 neljä vuosikirjapäätöstä, joissa on linjattu sitä, millä ehdoin ihmisiä voi palauttaa Afganistaniin. Näistä kaksi päätöstä vahvistivat Maahanmuuttoviraston ratkaisut, kahdessa puolestaan KHO kumosi Maahanmuuttoviraston päätökset. 

Näiden päätösten perusteella voidaan todeta ainakin seuraavat asiat:

- Sen enempää KHO kuin Euroopan Ihmisoikeustuomioistuinkaan eivät ole antaneet blankettimuotoista palautuskieltoa Afganistaniin tai Kabuliin
-    Kansainvälisen suojelun tarvetta arvioitaessa tulee tarkastella mahdollisuutta sisäiseen pakoon
-   Kun arvioidaan sisäisen paon mahdollisuutta, tulee arvioida sekä yleisiä olosuhteita (esimerkiksi turvallisuustilanne alueella, jonne palautetaan) että henkilökohtaisia olosuhteita (onko henkilö haavoittuvassa asemassa, millaiset siteet hänellä on alueelle, jonne hänet aiotaan palauttaa, onko hän sellainen henkilö, johon kohdistuisi erityistä vainoa alueella, jonne hänet palautettaisiin)
- Afganistanin konfliktissa ilmenee laajaa alueellista ja ajallista vaihtelua, joka vaikeuttaa edellä mainittujen arviointien tekemistä
- Kabulissa vallitsevien yleisten olosuhteiden ei katsottu yhdessäkään päätöksessä muodostavan estettä soveltaa sisäistä pakoa: avainasemaan nousivat hakijoiden henkilökohtaiset olosuhteet

Korkein hallinto-oikeus on Suomen korkein muutoksenhakutuomioistuin oleskelulupa- ja turvapaikka-asioissa. Sen tekemät päätökset ovat tärkeitä viranomaisia velvoittavia ennakkoratkaisuja, jotka antavat oikeudelliset parametrit myös myöhemmälle päätöksenteolle. Jos viranomaisen laintulkinta ei ole linjassa KHO-päätöksen kanssa, viranomainen on tulkinnut lakia väärin.

Kansainväliset oikeusistuimet ovat vielä asia erikseen. Kun kaikki kansalliset muutoksenhakukeinot on käytetty, ihminen voi myös valittaa Euroopan Ihmisoikeustuomioistuimeen (EIT). Valitus EIT:hen pitää tehdä kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun korkein kansallinen oikeusaste tai muu viranomainen on antanut lopullisen päätöksensä asiassa. Lisäksi on mahdollista valittaa eri YK:n komiteoille, joista esimerkiksi kidutuksen vastainen komitea on aiemmin määrännyt käännytyspäätöksiä koskevia täytäntöönpanokieltoja kidutettujen turvapaikanhakijoiden kohdalla. 

Selostan seuraavaksi lyhyesti neljää KHO:n vuosikirjapäätöstä. Niistä kahdessa KHO katsoi, että ihmisen voi palauttaa Afganistaniin. Kahden päätöksen kohdalla KHO kumosi Maahanmuuttoviraston tekemän kielteisen oleskelulupapäätöksen.

KHO 2017:71: Alueen aseellisen selkkauksen intensiteetti yhdessä henkilökohtaisten olosuhteiden kanssa antoivat perusteet toissijaiseen suojeluun


Afganistanista kotoisin oleva hazarataustainen yksilapsinen perhe oli hakenut kansainvälistä suojelua perheen etnisen taustan, äidin opettajataustan sekä perheen kotialueen heikon turvallisuustilanteen vuoksi. Perheen isä myös väitti, että häntä on uhkailtu.

Maahanmuuttovirasto ei pitänyt perheen tarinaa uskottavana ja antoi kielteisen oleskelulupapäätöksen. Perhe valitti hallinto-oikeuteen ja vaati, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja heille myönnetään turvapaikka tai oleskelulupa muulla kansainväliseen suojeluun oikeuttavalla perusteella.

Hallinto-oikeus hylkäsi perheen valituksen turvapaikkapäätöksen osalta. Hallinto-oikeus kuitenkin katsoi, että perhe tarvitsee toissijaista suojelua. Perhe on vaarassa kokea "mielivaltaisesta väkivallasta maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa" ulkomaalaislain §88 pykälän 1. momentin 3. kohdassa tarkoitetulla tavalla. Hallinto-oikeus päätti palauttaa asian Maahanmuuttovirastolle ulkomaalaislain 88 e §:n mukaisen sisäisen paon edellytysten selvittämiseksi.

Maahanmuuttovirasto valitti hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaati, että sen tekemä päätös saatetaan voimaan tai asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi Maahanmuuttoviraston valituksen ja jätti voimaan hallinto-oikeuden päätöksen. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan ajantasainen maatieto sekä perheen henkilökohtaiset olosuhteet antavat merkittävät perusteet uskoa, että perhe on "ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentin johdantokappaleessa tarkoitetussa todellisessa vaarassa kärsiä 3 kohdassa tarkoitettua vakavaa haittaa".

Hakijat ovat kotoisin Uruzganin maakunnasta Khas Uruzganin piirikunnasta. KHO katsoi, että kyseisellä alueella  paikallisten aseellisten selkkausten taso saavuttaa paikoin niin korkean asteen, että alueella asuvat tarvitsevat suojelua.

"EASO (European Asylum Support Office) on tilastoinut maakunnassa 1.9.2015–31.5.2016 yhteensä 412 turvallisuusvälikohtausta, joista 36 oli yksittäisiin henkilöihin kohdistuneita väkivallantekoja, 302 aseellisia yhteenottoja ja ilmaiskuja sekä 55 räjähdyksiä. Turvallisuusvälikohtauksista 122 tilastoitiin maakunnan pääkaupungin käsittävässä Tirin Kotin piirikunnassa ja 57 Khas Uruzganin piirikunnassa, mutta esimerkiksi kahdessa muussa piirikunnassa tilastoitiin vain yksi välikohtaus kummassakin. Maakunnasta joutui vuonna 2016 siirtymään konfliktin takia maan sisäisesti 26.12.2016 mennessä 73 683 ihmistä, joista Tirin Kotista siirtyneitä oli 46 836 ja Khas Uruzganista 1 134. Maakuntien pääkaupungeista sisäisesti siirtyneiden määriä vertailtaessa Tirin Kotista siirtyneiden määrä oli Kunduzin ja Farahin maakuntien jälkeen suurin koko maassa."

Lisäksi KHO piti asiassa merkittävänä myös perheen etnistä taustaa sekä henkilökohtaisia olosuhteita, mutta mainitsi samalla, että hazaratausta ei yksinään tarkoita sitä, että henkilö olisi talebanien mielenkiinnon kohteena.

KHO piti voimassa hallinto-oikeuden päätöksen siitä, että sisäisen paon edellytykset tulee selvittää.

Vaikka perheen todetaan tarvitsevan ulkomaalaislain §88:ssä mainittua toissijaista suojelua, koska he ovat vaarassa kokea "mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa", KHO ei määrännyt Maahanmuuttovirastoa myöntämään perheelle oleskelulupaa.

Oleskeluluvan voi myöntää vasta kun sisäisen paon edellytykset on selvitetty.

KHO 2017:72: Ajantasaisen maatiedon mukaan henkilön kotialue on turvallinen ja sinne on mahdollista matkustaa Kabulista turvallisesti; matkareitin vaivalloisuus ei muodosta arviointikriteeriä

Vuonna 1992 syntynyt hazarataustainen shiiamuslimi Ghaznin läänin Jaghorin piirikunnasta oli hakenut turvapaikkaa Suomesta. Hakija pelkäsi joutuvansa oikeudenloukkausten uhriksi hazarataustansa vuoksi.

Maahanmuuttovirasto antoi hakijalle kielteisen oleskelulupapäätöksen EASO:lta saadun maatiedon nojalla: Jaghorin piirikunta on Ghaznin läänin rauhallisimpia alueita. Tämän vuoksi henkilöllä eivät täyttyneet kriteerit sen enempää turvapaikan kuin toissijaisen suojeluasemankaan saamiseen. 

Hakija valitti hallinto-oikeuteen ja vaati, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja hänelle myönnetään kansainvälistä suojelua tai oleskelulupa muulla perusteella. Hallinto-oikeus hylkäsi hakijan valituksen turvapaikan osalta. 

Hallinto-oikeus kuitenkin katsoi, ettei valittaja voi palata turvallisesti Ghaznin maakunnassa sijaitsevalle kotipaikkakunnalleen, koska kulkuyhteyttä Jaghurin piirikuntaan Kabulin ja Kandaharin välistä maantietä pitkin ei voida pitää turvallisena eikä vaihtoehtoisia reittejä matkan pituuden ja vaivalloisuuden vuoksi toteuttamiskelpoisina. Mikäli paluu kotialueelle ei tosiasiallisesti olisi mahdollista turvattoman matkareitin vuoksi, hakijalle pitäisi myöntää vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti kansainvälistä suojelua.

Hallinto-oikeus kumosi Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palautti asian Maahanmuuttovirastolle.

Sekä hakija että Maahanmuuttovirasto pyysivät lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. KHO hylkäsi hakijan valituslupahakemuksen, koska asian viemiselle KHO:hon ei ilmennyt ulkomaalaislain §196:sta löytyvää perustetta. Käytännössä tämä peruste tarkoittaa sellaista uutta tietoa, jota ei olisi aiemmin esitetty. 

Maahanmuuttoviraston valituksen KHO otti käsittelyyn. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston välinen erimielisyys koski sitä, muodostaako Kabul-Kandahar-maantielle vaihtoehtoisen reitin pituus ja vaikeakulkuisuus hakijalle tilanteen, että turvalliselle kotialueelle matkustaminen voi aiheuttaa hakijalle ulkomaalaislain §88:n johdanto-osassa ja 3. kohdassa mainittua vakavaa haittaa. 

KHO päätti, että vaihtoehtoisen kotiinpaluureitin vaivalloisuus ei muodosta arviointikriteeriä silloin, kun päätetään kansainvälisestä suojelusta. Olennaista on, että hakijalla on mahdollisuus matkustaa Kabulista turvallisesti kotialueelleen. Kabulista voi matkustaa hakijan kotialueelle useita vaihtoehtoisia maareittejä sekä sisäistä lentomahdollisuutta hyödyntäen, vaikka tämä olisikin vaivalloista.

KHO päätti, että hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Maahanmuuttoviraston päätös on saatettava voimaan. 

KHO 2017:73: Iranissa oleskellut hazaraperhe ei voinut muuttaa alueelle, jolla se ei ole koskaan asunut, vaan heille piti myöntää oleskelulupa

Iranissa asunut hazarataustainen afgaaniperhe, johon kuului 2007, 2009 ja 2016 syntyneet lapset, haki turvapaikkaa Suomesta. Perheen äiti ja 2007 ja 2009 syntyneet lapset olivat asuneet koko ikänsä Iranissa; äidin vanhemmat ovat muuttaneet Iraniin Uruzganin maakunnasta Afganistanista.

Perheen isä on muuttanut 12-vuotiaana Uruzganin maakunnasta, Afganistanista Pakistaniin ja Pakistanista Iraniin. Oleskelulupaa Iraniin hän ei ole saanut, vaan ainoastaan väliaikaisen kortin, joka kertoo hänen olevan väliaikaisesti kirjoilla Iranissa. Naimisiinmenon jälkeen myöskään vaimon oleskelulupakorttia Iranissa ei ole uusittu. Hakijat eivät siis voi muuttaa Iraniin, jossa heillä ei ole minkäänlaista oleskeluoikeutta.

Maahanmuuttovirasto katsoi, että hakijoihin voi kohdistua mielivaltaisesta väkivallasta aseellisen selkkauksen yhteydessä johtuvaa vakavaa ja henkilökohtaista vaaraa, jos heidät palautettaisiin kotialueelleen, Uruzganin maakuntaan. 

Maahanmuuttovirasto kuitenkin jätti oleskeluluvan myöntämättä, koska katsoi perheellä olevan mahdollisuus ulkomaalaislain §88e mukaiseen sisäiseen pakoon Kabuliin.

Hakijaperhe valitti Maahanmuuttoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen. Helsingin hallinto-oikeus hylkäsi valituksen. Käytettävissä olevan EASO:n maatiedon mukaan Kabulin yleiset olosuhteet eivät ole sellaiset, että perhe tarvitsisi kansainvälistä suojelua. Hallinto-oikeus katsoi myös hakijoiden henkilökohtaiset olosuhteet sellaisiksi, että Kabuliin asettuminen on mahdollista: vaikka hakijat eivät ole aiemmin asuneet Kabulissa, heidät katsottiin työkykyisiksi ja kykeneviksi asumaan kaupunkialueille ilman suvun ja yhteisön tukiverkostoa. 

Hakijaperhe valitto Maahanmuuttoviraston ja Hallinto-oikeuden päätöksistä Korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka myönsi valitusluvan. 

KHO päätti kumota Maahanmuuttoviraston ja Helsingin hallinto-oikeuden päätökset toissijaisen suojelun perusteella myönnettävän oleskeluluvan ja käännyttämisen osalta. Asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle ulkomaalaislain 88 §:n 1 momentissa tarkoitetun oleskeluluvan myöntämiseksi.

KHO arvioi päätöksessään sisäisen paon kohtuullisuutta tarkastelemalla Kabulin yleisiä olosuhteita sekä perheen henkilökohtaisia olosuhteita. 

KHO yhtyi yleisten olosuhteiden osalta Maahanmuuttoviraston ja Helsingin hallinto-oikeuden näkemyksiin. KHO tuo päätöksessä esiin Euroopan Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä sekä Afganistania koskevaa ajantasaista maatietoa. Niiden pohjalta KHO toteaa, että Kabulissa ilmenevien väkivaltaisuuksien ja levottomuuksien luonne, maantieteellinen esiintyminen ja intensiteetti sekä ihmisoikeusloukkausten ja humanitaarisen oikeuden loukkausten laajuus eivät ole sellaisia, että Kabul itsessään olisi alue, jonne ei ihminen voisi paeta sisäisesti. 

Henkilökohtaisten olosuhteiden osalta KHO päätyi erilaiseen lopputulokseen kuin Helsingin hallinto-oikeus. Tärkein syy tälle lopputulokselle oli se, että perheellä ei ole minkäänlaisia siteitä Afganistaniin, jossa he eivät ole isän lapsuusvuosia lukuunottamatta asuneet koskaan. Lisäksi KHO tulkitsi YK:n pakolaisjärjestö UNHCR:n sisäisen paon ohjetta siten, että "lasten huoltoon ja turvaan liittyville erityistarpeille on annettava asianmukainen painoarvo" sisäisen paon kohtuullisuutta arvioitaessa. KHO katsoi, että pelkkä hazaroiden ja avustusjärjestöjen läsnäolo Kabulissa ei muodosta tällaiselle lapsiperheelle riittävää turvaverkkoa Kabulissa, jossa "haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden perustavanlaatuiset oikeudet eivät tule viranomaisten taholta kattavasti turvatuiksi". KHO mainitsi myös käännyttämistä koskevaa kokonaisharkintaa koskevan ulkomaalaislain pykälän §146, jossa mainittujen kriteerien nojalla käännyttämistä vastaan puhuvat seikat painoivat enemmän kuin käännyttämistä puoltavat.

Näin ollen KHO katsoi, että hakijoiden henkilökohtaiset olosuhteet eivät anna mahdollisuutta turvautua sisäiseen pakoon, vaan perheelle oli myönnettävä oleskelulupa Suomeen.

KHO 2017:74: Lapsiperhe, joka oli suojelun tarpeessa, pystyi pakenemaan sisäisesti Kabuliin

Yksilapsinen aviopari Laghmanin maakunnasta, Afganistanista oli hakenut Suomesta turvapaikkaa. Maahanmuuttovirasto oli hyväksynyt tosiseikkana, että taleban voisi tappaa hakijat, mikäli he palaisivat takaisin kotialueelleen Laghmanin maakuntaan. Maahanmuuttovirasto katsoi, että hakijoiden pelko on objektiivisesti perusteltua. Kaikki laissa säädetyt edellytykset turvapaikan myöntämiselle täyttyivät. Maahanmuuttovirasto katsoi, että hakijoilla on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla poliittisen mielipiteen tai oletetun poliittisen mielipiteen vuoksi.

Maahanmuuttovirasto oli kuitenkin jättänyt oleskeluluvan myöntämättä, koska katsoi perheellä olevan mahdollisuuden ulkomaalaislain §88d:n mukaiseen sisäiseen pakoon Kabuliin. Sisäistä pakoa sovellettaessa olennaiseksi kysymykseksi tulee se, voivatko palautettavat henkilöt asua kyseisellä alueella ilman "kohtuutonta haittaa". Tätä seikkaa arvioitaessa Maahanmuuttovirasto viittasi UNHCR:n sisäisen paon ohjeeseen. Siinä todetaan haavoittuvassa asemassa olevien tarvitsevan ulkopuolista tukiverkostoa alueella, jolle heidät palautetaan. Nuoret, työkykyiset miehet sekä työikäiset naimisissa olevat perheet eivät ole tällaisessa asemassa. Lisäksi Maahanmuuttovirasto totesi, että hakijaperheen isä on asunut vaimonsa isän luona Kabulissa neljä kuukautta saamatta tuona aikana uhkauksia. Maahanmuuttovirasto katsoi, että perheellä on tosiasialliset ja kohtuulliset mahdollisuudet asettua Kabulin alueelle, 

Hakijat valittivat Maahanmuuttoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen. ja vaativat, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle turvapaikkojen myöntämistä varten.

Hallinto-oikeus (HO) hylkäsi hakijoiden valituksen ja toi samalla esiin edellytyksiä, joiden tulee täyttyä jotta sisäistä pakoa voidaan harkita.  HO viittaa ulkomaalaislain sisäistä pakoa koskevan pykälän esitöihin ja toteaa, että 

"sisäinen pako on mahdollinen vain, jos henkilöön kohdistunut vaino tai vakava haitta on tapahtunut paikallisesti ja jos on syytä uskoa, että sen aiheuttaja ei voi harjoittaa vainoa tai aiheuttaa vakavaa haittaa alueella, jonne turvapaikanhakija palautettaisiin".

HO toteaa EASO:n maatietoon viitaten, että Kabulin turvallisuusolosuhteet eivät muodosta estettä sisäiselle paolle, ja että hakija ei ole erityisellä tavalla profiloitunut henkilöksi, jota taleban pystyisi Kabulissa tavoittelemaan. HO toteaa myös, että hakijat eivät ole erityisen haavoittuvassa asemassa,  eikä heillä ei ole erityisiä siteitä Suomeen. Näin ollen HO katsoo, että sen enempää yleiset kuin  hakijoiden henkilökohtaisetkaan olosuhteet eivät puolla oleskeluluvan myöntämistä ja sisäisen paon käyttämättä jättämistä.

Hakijat valittivat HO:n päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. KHO myönsi valitusluvan ja tutki asian. KHO ei muuttanut HO:n päätöksen lopputulosta. Edellä mainittujen syiden lisäksi KHO perusteli päätöstään Euroopan Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöllä, muun muassa tapauksella S.H.H v. Yhdistynyt Kuningaskunta 29.1.2013.

KHO tuo päätöksessään runsaasti esiin myös Afganistania ja Kabulia koskevaa maatietoa. KHO toteaa, että taliban ja muut kapinallisryhmät kohdistavat korkean profiilin iskujaan Kabuliin. Lisäksi KHO toteaa, että "Vaikka iskujen lukumäärä on vähentynyt aikaisempiin vuosiin verrattuna, niistä aiheutuneiden siviiliuhrien määrä on kasvanut". KHO myös kertoo siitä, että Kabulissa toimiva ISIS:n Khorasanin haara kohdistaa iskujaan talebania suoremmin tavalliseen siviiliväestöön. 

KHO toteaa silti, että hakijan henkilökohtaiset olosuhteet ja Kabulin yleiset olosuhteet eivät muodosta perustetta saada kansainvälistä suojelua: 

"Afganistanin konfliktissa esiintyy laajaa alueellista ja ajallista vaihtelua, mutta Kabulin maakunta on pitkään pysynyt valtion viranomaisten kontrollissa ja muuhun maahan verrattuna suhteellisen vakaana. Vaikka Taliban ja muut valtion ulkopuoliset ryhmittyvät tekevät Kabulissa iskuja, kuuluu maakunta tilastojen perusteella maan turvallisimpiin. Matalan profiilin toimijoilla on Kabulissa alhainen riski joutua aseistautuneiden ryhmien iskujen kohteeksi."

Johtopäätöksiä

Nämä neljä KHO:n vuosikirjapäätöstä ovat tärkeitä ennakkotapauksia, jotka antavat suuntaviivoja siihen, milloin ihmisiä voi palauttaa Afganistaniin, milloin taas ei. Sisäistä pakoa sovellettaessa avainasemassa ovat yleisten olosuhteiden lisäksi hakijoiden henkilökohtaiset olosuhteet.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätökset ovat varsin seikkaperäisiä: niissä selostetaan Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden ratkaisujen lisäksi lakien esitöitä sekä Euroopan Ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä ja tuodaan esiin ajantasaista maatietoa.

Päätöksistä näkee myös sen, että Maahanmuuttovirasto ei läheskään aina suinkaan tyydy hallinto-oikeuden päätökseen, jos se on ollut alkuperäisen päätöksen kumoava. Maahanmuuttovirasto valittaa hallinto-oikeuden päätöksistä KHO:hon siinä missä hakijatkin.

Päätösten perusteella on myös selvää, että muutoksenhakuprosesseissa ihmisen pitää olla todella tarkkana.

Alkuavun oikeusapua on rajoitettu, mahdollisuutta toimittaa lisäselvitys oikeusistuimelle on rajoitettu ja valitusaikoja on lyhennetty. Asianajajaliiton mukaan myös oikeustulkkauksen taso on heikentynyt, mikä on erityisen huolestuttava asia vaikeissa kansainvälistä suojelua koskevissa rajanvetotapauksissa. Edellä mainituissa KHO-päätöksissäkin näkyy paikoin merkkejä siitä, että hakija ei ole alkuvaiheessa tullut ymmärretyksi tavalla, jota hän on tarkoittanut.

Nämä muutokset ovat merkittävällä tavalla heikentäneet hakijoiden oikeusturvaa samaan aikaan, kun Maahanmuuttoviraston toiminnassa on havaittu räikeitä virheitä entistä enemmän.

Jatkossa onkin äärimmäisen tärkeää, että oikeusavussa ja oikeustulkkauksessa tapahtuneet heikennykset korjataan. 

valtaväestöstä poikkeava alkuperä ja heidän henkilökohtaiset olosuhteensaK

valtaväestöstä poikkeava alkuperä ja heidän henkilökohtaiset o