Ulkomaalaislain muuttaminen on välttämätöntä lapsen edun ja perhe-elämän suojan kannalta

Kansainvälistä suojelua saaneiden ihmisten oikeus perhe-elämän suojaan ei toteudu tällä hetkellä. Tämä on asia, jonka olen nähnyt omassa työssänikin varsin monta kertaa. Suomessa asuva alaikäinen kansainvälistä suojelua saanut lapsi ei ole saanut laillista huoltajaansa Suomeen, vaikka perhesiteestä ei ole Maahanmuuttovirastonkaan mukaan mitään epäselvyyttä, sukulaisuus on DNA-testillä todennettu, kaikkien henkilöllisyys on varmennettu ja yhteistä perhe-elämää on vietetty. Alaikäisen lapsen ero omasta perheestä ja huoli Afganistanissa olevien omaisten kohtalosta Talebanin kynsissä vaikuttaa Suomessa olevan lapsen päivittäiseen pärjäämiseen ja keskittymiskykyyn. 

Myöskään huoltaja ei aina saa lastaan Suomeen. Eräässä tapauksessa toissijaista suojelua Suomesta saaneen kurdinaisen kaksi alaikäistä lasta haki oleskelulupaa perhesiteen perusteella. Nainen oli hakenut kansainvälistä suojelua 2015 ja saanut oleskeluluvan 2016. Nainen oli paennut pienemmän lapsensa kanssa kun taas kaksi isompaa lasta jäivät tuttavien luo Irakiin, koska kaikkien 4 henkilön pakenemiseen ei ollut taloudellisia edellytyksiä. Tässäkään tapauksessa perhesiteestä ja sen jatkumisesta ei ollut mitään epäselvyyttä Maahanmuuttovirastonkaan mukaan. Tässä kohtaa naiselta edellytettiin kuitenkin turvattua toimeentuloa joten päätös oli kielteinen. Sipilän hallitus oli juuri muuttanut ulkomaalaislakia siten (laki astui voimaan 1.7.2016), että toissijaista suojelua saavilta edellytetään turvattua toimeentuloa.

Kirjoitin aiheesta 2016 huhtikuussa kun kyseistä lapsen edun ja perhe-elämän suojan vastaista lakimuutosta vielä kaavailtiin. Kyseinen muutos oli täysin kohtuuton ja järjetön, koska perheenyhdistämisten tilanne oli jo ennen lakimuutosta tehty aiemmilla lakimuutoksilla lapsen edun vastaiseksi. Pakolaisneuvonta ry tutki lapsen edun arviointia tuomioistuinten turvapaikkapäätöksissä 2014 ja perhesidepäätöksissä. Käytännössä lapsen etua ei juuri arvioitu tai se tehtiin pinnallisesti. Kirjoitin jo 2011 siitä, kuinka perheenyhdistämistä on vaikeutettu monilta osin kyseenalaisella tavalla. Kirjoitin samalla, kuinka pahasti todellisuudesta irrallaan julkinen keskustelu ja poliitikkojen väitteet perheenyhdistämisen helppoudesta ovat.

Kielteiseen perhesidepäätökseen liittyvien asioiden läpikäynti asiakkaan kanssa on hankalaa. Kun kävin edellä mainitun kurdinaisen kanssa päätöstä ja muutoksenhakumahdollisuutta läpi, hän ymmärrettävästi rupesi itkemään aika paljon. Itse olin tilanteessa rauhallinen mutta ajattelin mielessäni, että minun puolestani tällaisia asioita saisivat tulla asiakkailleni selittämään ne henkilöt, joiden mielestä perheenyhdistäminen on helppoa. 

Syyksi kielteiselle oleskelulupapäätökselle perheoleskeluluvissa on ollut usein se, että perhesiteen väitetään katkenneen vapaaehtoisesti ilman pakottavaa syytä. Tämä peruste on omituinen etenkin sellaisten henkilöiden kohdalla, joille on myönnetty ulkomaalaislain mukainen pakolaisasema tai toissijaista suojelua. Tällaisissa tapauksissa Maahanmuuttovirasto on nimenomaisesti todennut, että henkilö tarvitsee kansainvälistä suojelua ja pakoon lähtemiselle on ollut pakottava Suomen ulkomaalaislain mukainen syy. 

Lapsen edun toteutumista perhesidepäätöksissä onkin tutkittu verrattain hyvin edellä mainitsemieni selvitysten lisäksi. Yhdenvertaisuusvaltuutetun selvitys "Lapset ilman perhettä – Kansainvälistä suojelua saaneiden alaikäisten perheenyhdistäminen" toteaa, että lapsen oikeudet eivät toteudu perheenyhdistämispäätöksissä. Jaana Palander ym. ovat kirjoittaneet aiheesta hyvin artikkelissaan "Ihmisoikeusminimalismi ja poliittinen tahto erottaa perheitä". He ovat käyneet läpi 2010-luvulla ulkomaalaislakiin jatkuvasti tehtyjä muutoksia, jotka ovat kasautuessaan tehneet kansainvälistä suojelua saaneiden perheiden yhdistämisestä lähestulkoon mahdotonta. Tässä kohtaa on hyvä muistuttaa, että kyse on nimenomaan ydinperheiden jäsenistä: joko alaikäisistä lapsista tai heidän isistä ja äideistään, joista Suomessa asuva henkilö (lapsi, puoliso tai huoltaja) on saanut ulkomaalaislain mukaista kansainvälistä suojelua. 

Elina Pirjatanniemi ym. ovat tehneet laajemman selvityksen "Ulkomaalaislain ja sen soveltamiskäytännön muutosten yhteisvaikutukset kansainvälistä suojelua hakeneiden ja saaneiden asemaan", jossa todetaan 29.5.2015 - 6.6.2019 tehdyt ulkomaalaislain muutokset osittain kohtuuttomiksi. Siksi selvityksessä esitetään muun muassa perheenyhdistämisen turvaamista yhdenvertaisesti kansainvälistä suojelua saaneille.

Koska nykyinen lainsäädäntö synnyttää täysin kohtuuttomia tilanteita, joissa estetään todennetusti oikeiden huoltajien mahdollisuus elää perhe-elämää todennetusti oikeasti alaikäisten lastensa kanssa, lakia pitää muuttaa. Siksi aiheesta on tehty hallituksen esitys ulkomaalaislain muuttamiseksi. 

Keskeisiä muutoksia esityksessä on kaksi. Ensinnäkin toimeentuloedellytyksestä luovutaan toissijaista suojelua saaneiden osalta. Tältä osin kyseessä on ainoastaan paluu tilanteeseen joka vallitsi ennen 1.7.2016. Kyseistä vuoden 2016 muutosta ei edes olisi ikinä pitänyt tehdä. Kuten kirjoitin 2016 perheenyhdistämisdirektiivin tulkintaohjeista ja UNHCR:n kommenteista, toissijaista suojelua saaneiden asema ei eroa pakolaisaseman saaneiden asemasta, eikä heitä tulisi kohdella keskenään eriarvoisesti perhe-elämää koskevissa päätöksissä. UNHCR on kommentissaan aiheellisesti viitannut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan kiellettyjä syrjintäperusteita eivät ole vain synnynnäiset, henkilöön liittyvät syyt, vaan ihmisoikeussopimuksen 14 artikla syrjinnänkiellosta koskee myös esimerkiksi henkilön ulkomaalaisoikeudellisen statuksen perusteella määräytyvää kohtelua.

Toinen keskeinen muutos on muutos ulkomaalaislain §36 pykälään. Tässä muutoksessa lauseeseen "oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen" lisätään lause "jos perheenkokoaja on kansainvälistä suojelua saava alaikäinen, voidaan oleskelulupa perhesiteen perusteella jättää myöntämättä vain, jos perheenyhdistäminen Suomessa olisi lapsen edun vastaista". 

Tämäkin pykälämuutos on erittäin tarpeellinen. Tällä hetkellä päätöskäytäntö on synnyttänyt yksiselitteisen kohtuuttomia tilanteita, joissa Suomesta kansainvälistä suojelua saaneelta alaikäiseltä lapselta estetään mahdollisuus perhe-elämän suojaan oman äidin kanssa, vaikka pakoon esimerkiksi Afganistanista on selvästi lähdetty pakottavasta syystä. Yhdenvertaisuusvaltuutetun lausunnossa todetaan: 

"Nykytilanteessa päätöksentekijä on voinut ensin todeta lapsen olleen kansainvälisen suojelun tarpeessa ja tämän jälkeen arvioida, että lapsi on lähetetty Suomeen, jotta vanhemmat saisivat oleskeluluvat, eikä sen vuoksi, että lapsi on ollut kansainvälisen suojelun tarpeessa. Valtuutetun näkemyksen mukaan käytäntö ei nykytilassakaan ole riittävässä määrin perustunut lakiin. Esitetty muutos korjaa nykytilanteen vastaamaan UlkL 114 §:stä ilmenevää pääsääntöä, jonka mukaan kansainvälistä suojelua saaneen perheenjäsenelle 'myönnetään' oleskelulupa perhesiteen perusteella."

Yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvät seikat säilyvät jatkossakin (UlkL 36 § 1. mom.) oleskeluluvan saamisen esteenä. Myös selvästi virheellisten tietojen antaminen ja viranomaisen harhauttaminen on jatkossakin oleskeluluvan myöntämättä jättämisen peruste. Maahanmuuttoviraston lausunnossa lakiluonnosta koskien näet väitetään lapsen edun ensisijaisuutta koskevan huomion olevan niin "ehdottomassa muodossa", että olisi olemassa riski §36 pykälän soveltamatta jättämisestä. Tämä Maahanmuuttoviraston huomio ei pidä paikkaansa. Maahanmuuttoviraston lausuntoa lukiessa käy pakosti mielessä, miten Maahanmuuttovirastossa ylipäänsä ymmärretään lapsen edun käsite. Jos esimerkiksi lapsen huoltaja on ilman pätevää syytä lähettänyt lapsensa toisaalle jonkinlaisessa hyötymistarkoituksessa, ei kyseessä ole lapsen edun mukaisesta toiminnasta. 

Kun arvioidaan lapsen etua, arvioidaan nimenomaan sitä mikä on tarkoituksenmukaisinta lapsen kasvun ja kehityksen kannalta, ja silloin tällöin voi  hyvinkin olla tilanteita joissa huoltajan toiminta ei ole lapsen edun mukaista. Ei ole vaikea nähdä lapsen edun kannalta haitallisia tilanteita jos §36 ensimmäisen momentin kaltaisia tilanteita on voitu näyttää toteen. 

Ongelma ulkomaalaislain nykyisessä soveltamiskäytännössä on ennemminkin niin suuri viranomaisen harkintavalta, että lapsen etua ei käytännössä ole arvioitu mitenkään. Tämä on myös näytetty toteen Yhdenvertaisuusvaltuutetun selvityksessä 2021 sekä Pakolaisneuvonnan selvityksissä 2014.

Maahanmuuttoviraston ehdottamat muutokset esitysluonnokseen ovat kuitenkin maltillisia: 

"Monimuotoisen kokonaisuuden hallitsemiseksi ja lain tarkoitusperien toteutumiseksi Maahanmuuttovirasto ehdottaa lakiin tehtävän lisäyksen muotoilemista kokonaisharkintaa sallivampaan suuntaan. Lainsäätäjän tarkoitus voidaan avata hallituksen esityksessä, jolloin kokonaisharkinnan mahdollistaminen ei antaisi lainsoveltajalle liikaa harkintavaltaa."

Olennaisin muutos suhteessa nykykäytäntöön lakiehdotuksessa on siis kokonaisvaltaisempi lapsen edun arviointiin velvoittaminen, mikä on perusteltua jo Suomea velvoittavan YK:n  lapsen oikeuksien sopimuksen näkökulmasta. Lastensuojeluliiton keskusliiton, Lapsiasiavaltuutetun sekä Pakolaisneuvonta ry:n lausunnot valottavat asiaa hyvin.

Ajatus siitä, että varsinaisessa hallituksen esityksessä tuodaan esiin tarkemmin lainsäätäjän tarkoitus, on hyvä. Yleisenä huomionaan Maahanmuuttovirasto toteaa ehdotettujen muutosten olevan "asiakas- ja viranomaisystävällisiä" ja niiden "selkeyttävän viraston työtä lainsoveltajana". Maahanmuuttovirasto ehdottaa lähinnä lain tarkoitusperien selkeää kirjaamista hallituksen esitykseen eikä "tyrmää" hallituksen esitystä, kuten Suomen Uutiset yksiselitteisen virheellisesti asian uutisoi. 

Jos siis ihminen perehtyy hallituksen esitystä koskevaan luonnokseen, luonnosta koskeviin lausuntoihin ja perheenyhdistämisen nykytilannetta koskeviin selvityksiin, on selvää, että esitysluonnoksessa esitetyt muutokset ulkomaalaislakiin eivät ole pelkästään kannatettavia. Ne ovat välttämättömiä.

Muutosehdotukset eivät kuitenkaan ole riittäviä: yksi iso ongelma on se että monen henkilön kohdalla hakemusta ei pysty saamaan edes vireille. Vuoden 2012 alusta alkaen ulkomaalaislain 60 § on edellyttänyt, että oleskelulupaa on haettava ennen Suomeen saapumista maassa, jossa hakija laillisesti oleskelee. Tämä vaatimus estää tällä hetkellä oleskelulupahakemuksen jättämisen esimerkiksi Addis Abeban suurlähetystössä eritrealaisilta jotka ovat Etiopiassa, koska UNHCR:n toimisto jossa oleskelun aiemmin pystyi laillistamaan, on ollut suljettuna jo pitkään Tigrayn konfliktin vuoksi. Myöskään afganistanilaiset jotka ovat Iranissa, eivät pysty tekemään perheenyhdistämishakemusta tällä hetkellä, koska he eivät pysty saamaan Afganistanin passia eikä myöskään UNHCR heitä rekisteröi. Tämä kaikki estää matkustamisen Intiaan New Delhin suurlähetystöön, jossa afganistanilaisten perheenyhdistämishakemukset käsitellään. Välttämätöntä olisi siis lisätä ulkomaalaislain §60 pykälään poikkeamismahdollisuus laillisen oleskelun vaatimuksesta silloin kun se on käytännössä mahdotonta, esimerkiksi yllä mainitun Tigrayn konfliktin kaltaisissa tilanteissa. Pakolaisneuvonta ry:n lausunnossa on tuotu tämä seikka esiin.

Yleensä suomalaisessa politiikassa pidetään itsestäänselvyytenä lapsen etua sekä alaikäisten lasten mahdollisuutta elää normaalia perhe-elämää omien, oikeiden huoltajiensa kanssa. On erikoista, että ulkomaalaistaustaisten kohdalla tällaisen itsestään selvän perusoikeuden toteutumista jopa vastustetaan. Tämä on näkynyt esimerkiksi siinä että Perussuomalaiset on tehnyt aiheesta välikysymyksen. Puolueen puheenjohtaja Riikka Purra väittää että Suomesta tulisi lainmuutoksen seurauksena "Länsi-Euroopan liberaaleinta perheenyhdistämispolitiikkaa harjoittava valtio". Väite on täyttä potaskaa, eikä sille löydykään minkäänlaisia perusteluja. Maahanmuuttoviraston lausunnossa hallituksen esitykseen ei väitetä tällaista, eikä muissakaan asiantuntijalausunnoissa. Hallituksen esitys pohjautuu poikkeuksellisenkin huolelliseen valmisteluun. Siksi on hyvä lukea Yhdenvertaisuusvaltuutetun selvitys aiheesta, kuten myös Valtioneuvoston kanslian teettämä selvitys aikaisempien lakimuutosten vaikutuksista. Myös Palanderin ym. artikkeli on perusteellinen. Ulkomaalaislain muuttamiselle esitysluonnoksen mukaiseksi on varsin selkeään taustatietoon pohjautuvat perusteet.

Perheitä on konkreettisesti hajonnut ja laillisesti maassa asuvia alaikäisiä lapsia jäänyt ilman todellisia huoltajiaan suomalaisen perheenyhdistämispolitiikan seurauksena. Ulkomaalaislain muuttaminen hallituksen esitysluonnoksen ja sitä täydentävien asiantuntijalausuntojen mukaiseksi on välttämätöntä, jotta suomalainen yhteiskunta kohtelisi perheitä ja lapsia oikeudenmukaisesti. 

Taustaa ja lisätietoa

Hanke perheenyhdistämisen edistämiseksi: sisäministeriön säädösvalmistelusivu.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto

Lastensuojelun keskusliiton lausunto

Leinonen ym.: Suomen perheenyhdistämispolitiikka voi traumatisoida pakolaisperheitä uudelleen

Pakolaisneuvonta ry:n lausunto 

Pakolaisneuvonta ry: Lapsen edun arviointi tuomioistuinten turvapaikkapäätöksissä 2014

Pakolaisneuvonta ry: Lapsen edun arviointi tuomioistuinten perhesidepäätöksissä 2014

Pirjatanniemi ym.: Ulkomaalaislain ja sen soveltamiskäytännön muutosten yhteisvaikutukset kansainvälistä suojelua hakeneiden ja saaneiden asemaan. Valtioneuvoston selvitys -ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:10

Politiikasta.fi 11.3.2019: ihmisoikeusminimalismi ja poliittinen tahto erottaa perheitä

Yhdenvertaisuusvaltuutetun lausunto

Yhdenvertaisuusvaltuutetun selvitys: Lapset ilman perhettä - kansainvälistä suojelua saaneiden alaikäisten perheenyhdistäminen